Devlet, idari anlamda bir bütün olsa da mali yapısı parçalı bir görünüme sahiptir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre genel idarenin mali yapısı merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşmaktadır. 5018 sayılı kanunun sonunda yer alan (I) sayılı cetvelde Genel Bütçeli İdareler, (II) sayılı cetvelde Özel Bütçeli İdareler, (III) sayılı cetvelde Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, (IV) sayılı cetvelde Sosyal Güvenlik Kurumları sıralanmıştır. Bu kurumlara ek olarak mahallî idareler (il özel idareleri, belediyeler ve köyler) de kamu mali yapısının bileşenleri arasında yer almaktadır. Kanunilik ilkesi gereği tüm kamu kurumlarının gelirleri ilgili vergi kanunları çerçevesinde toplanan kaynaklardan oluşur, yine aynı ilke gereği harcamalar ise bütçe kanuna göre yapılmalıdır. Kamu gelirleri ile harcamaları arasındaki negatif fark bütçe açığı veya Kamu Kesimi Borçlanma Gereği olarak isimlendirilir. Kamu, bütçe açığını ya para basarak ya da borçlanarak telafi edebilmektedir.
Borçlanmanın kamu harcamaları için arızî bir kaynak olduğu ifade edilmelidir. Daha sonra borç, anapara ve faiziyle ödenirken toplum üzerindeki yükü artacak olması, uzun vadeli kamu borçlarında borcu alıp tüketerek refahını artıran nesil ile borcun itfa zamanı geldiğinde borcu ödemek zorunda olan, dolayısıyla külfetine katlanan neslin birbirinden farklı olması, hükümetlerin seçim dönemlerinde seçim ekonomisine kaynak olarak borçlanmaya başvurması gibi sebeplerle borçlanmaya limit getirilmesi makul görünmektedir. Borçlanma limiti mali kurallar bütünü içerisinde yer alır. Mali kural, devletin iktisadi kaynakları verimsiz kullandığını, devletin iktisadi etkisinin minimize edilmesi gerektiğini savunan Klasik İktisadi Doktrin’in bir yansımasıdır. Bu çerçevece mali kural, maliye politikası araçlarının kullanımına (kamu geliri, kamu harcamaları, borçlanma) iç hukukta kanunlaştırılarak getirilen limitlerdir. Devletin iç ve/veya dış borçlanma yapmasının yasaklanması/sınırlandırılması, hükümetlerin merkez bankalarından borçlanmasının önüne geçilmesi ve bütçe açıklarının finansmanı için getirilen kurallar bu çerçevede değerlendirilir.
Türkiye’de hazine, bütçe kanununda yer alan ve yapılması öngörülen harcamalar ile toplanması öngörülen gelirler arasındaki negatif fark kadar borçlanabilir, daha fazla borçlanamaz.
Türkiye’de kamu kesimi borç yönetimini düzenleyen müstakil bir kanun bulunmaktadır. 28 Mart 2002 tarihinde yasama organı tarafından kabul edilen 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ülkenin kalkınma hedeflerini dikkate alarak, piyasalarda güven ve istikrarı koruyarak ve makroekonomik dengeleri gözeterek devletin iç ve dış borçlanmasına, hibe almasına, borç ve hibe vermesine, nakit yönetiminin maliye ve para politikaları ile koordineli bir şekilde yürütülmesine, verilecek garantilerin, bu borçlanma ve garantilerden doğan finansal alacaklar ile devletin iç ve dış borcunun etkin bir şekilde yönetimine ve izlenmesine, her türlü mali yükümlülüğün geri ödenmesi, ilgili bütçe hesaplarına kaydedilmesi ve raporlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. Kanunun 5. maddesi hazinenin her yıl yapabileceği borçlanma limitini kurala bağlamaktadır.
Borçlanma, ikraz ve garanti limiti başlığını taşıyan 5. maddede “…bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir.” hükmü, hazinenin yapabileceği maksimum borçlanma tutarını sınırlamaktadır. Hazine, bütçe kanununda yer alan ve yapılması öngörülen harcamalar ile toplanması öngörülen gelirler arasındaki negatif fark kadar borçlanabilir, daha fazla borçlanamaz. Kanun metninde geçen net borç kullanımı yapabilir ifadesinin altını çizmek istiyorum, bu kavram daha sonra önem arz edecek. Sembolik anlatımla;
Borçlanma Limiti = Bütçe kanunundaki başlangıç ödenekleri (yapılması öngörülen kamu harcamaları) – Bütçe kanununda toplanması tahmin edilen gelirler
Aynı maddenin 2. fıkrasında borçlanma limitinin değiştirilemeyeceği ancak değişen ihtiyaçlar ya da öngörülemeyen durumlar karşısında kamu hizmetlerinin ve devletin devamlılığını sağlayabilmek amacıyla borçlanma limitinin %10’a kadar artırılabileceği hükme bağlanmıştır. “Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir tutar, ancak Cumhurbaşkanı kararı ile artırılabilir.”
Dünyada Borçlanma Limiti Uygulamaları
Borçlanma limiti uygulanan tek ülke Türkiye değil. CFA Frangı Bölgesi ülkelerinde (Senegal, Mali, Nijer, Burkina Faso, Benin, Togo, Fildişi Sahili, Gine-Bissau, Çad, Kamerun, Ekvator Gine’si, Gabon, Kongo, Orta Afrika olarak 14 ülke ve Komorlar) borçlanma limiti bütçe gelirlerinin %20’siyle sınırlandırılmıştır. Batı Afrika Ekonomik ve Parasal Birliği ülkelerinde (Benin, Burkina Faso, Fildişi Sahili, Gambiya, Gana, Gine, Gine Bissau, Liberya, Mali, Nijer, Nijerya, Senegal, Sierra Leone, Togo, Yeşil Burun Adaları /Cape Verde) GSYH’nin %70’i ile sınırlandırılmıştır.
Avrupa Birliği ülkelerinde; 1993 yılında yürürlüğe giren ve AB üye ülkelerinin ekonomik risk ve koşullar bakımından birbirini yakınsamasını amaçlayan Maastricht Kriterleri AB’ye üye ülkelerin Ekonomik ve Parasal Birliğe katılabilmeleri için gerekli şartları ortaya koyar. Maastricht Kriterleri’ne göre üye ülkeler için belirlenen borç limiti (kamu + özel) GSYH’nin %60 oranı olarak sınırlandırılmıştır.
Maastricht Kriterleri’ne göre üye ülkeler için belirlenen borç limiti (kamu + özel) GSYH’nin %60 oranı olarak sınırlandırılmıştır.
Macaristan 2011 yılında yaptığı Anayasa değişikliğiyle borçlanma limitini normlar hiyerarşisinin en üst basamağında düzenlemeyi tercih etmiştir. Aşağıdaki tabloda pandemi öncesi seçilmiş yılların hazine borçlanma limitlerini ve borçlanma limitinin aşımı gösterilmektedir. Macaristan’da borçlanma limiti GSYH’nin %50’si olarak belirlenmiştir. Borçlanma limiti Polonya’da GSYİH’nin %43 ile %48 oranları arasında, Slovakya Cumhuriyeti’nde GSYİH’nin %55 ile %57 oranları arasında belirlenmiştir. Borçlanma limitinin aşılması hâlinde Polonya kamu harcamalarında kısıtlamaya giderken, Slovakya kamu harcamalarını dondurmaktadır.
Amerika Birleşik Devletlerinde ise sabit bir kural olmamakla birlikte hazinenin yapabileceği borçlanma miktarı her yıl kongre tarafından yıllık olarak belirlenmektedir. Brezilya, Mısır, Filipinler, Fas borçlanma limiti uygulayan ülkeler arasında yer almaktadır.
Türkiye Borçlanma Limitine Sadık Mı?[1]
Aşağıdaki grafikte 2002-2019 yılları arasında Türkiye’nin net borç kullanımı gösterilmektedir. Daha önce altı çizilen net borç kullanımını bu noktada açıklamak gerekiyor; yıl içinde yapılan iç ve dış tüm borçlanmalardan, aynı yıl içinde vadesi gelen borç anapara ödemelerinin düşülmesi neticesinde net borç kullanım rakamı elde edilmektedir.
Uzun vadede borçlanma limiti performansı izlendiğinde, Türkiye’nin 2016 yılına kadar limite sadık kalma çabasını görmek mümkün ancak sonrasında disiplinin bozulduğuna şahit oluyoruz. 2019 ve sonrasında disiplin tekrar sağlanamıyor. Tabloda borçlanma limitinin aşıldığı 2002, 2009, 2017 ve 2019 yıllarına ait rakamlara yer verilmektedir. Borçlanma disiplinindeki bozulmanın rasyonel gerekçelendirilmesi yapılmadan sadece olgunun okuyucuya sunulması amaçlanmaktadır.
| 2002 | 2009 | 2017 | 2019 | |
| Genel Bütçeli Kuruluşların Ödenekleri | 97.831 | 257.742 | 634.176 | 949.025 |
| Genel Bütçeli Kuruluşların T. Gelirleri | 70.918 | 244.170 | 586.696 | 867.296 |
| Borçlanma Limiti (%5+%5) | 26.913 | 14.962 | 52.347 | 90.106 |
| Hazine Net Borç Kullanımı | 31.960 | 60.894 | 83.621 | 156.951 |
| Borçlanma Limiti Aşımı | 5.047 | 45.932 | 31.274 | 66.845 |
Bir diğer önemli veri ise kamu gelirleri, kamu harcamaları ve kamu borçlanma tutarlarının GSYH’ye oranıdır.
2020 yılında Türkiye’de kamu gelirleri, GSYH’nin yaklaşık %31’i, kamu harcamaları ise GSYH’nin %35’i kadardı. 4749 sayılı kanundaki borçlanma limitine göre hazinenin en fazla GSYH’nin %4’ü kadar borçlanabilmesi gerekir. Ancak kamu kesiminin, merkezî yönetim başta olmak üzere; yerel yönetim kuruluşları ile sosyal güvenlik kuruluşlarının hem yurt içi hem de yurt dışı piyasalardan temin ettikleri borçlara ilişkin yükümlülükler toplamını ifade eden AB tanımlı Genel Yönetim Borç Stoku tutarı, 2020 yılında GSYH’nin %40’ına tekabül etmektedir.
Birçok ülkede benzer tabloları gözlemlemek mümkün. Örneğin Ortodoks İktisat Teorisi’ni dünyaya ihraç eden ABD’nin, 2021 yılında bütçe açığının milli gelire oranı %12 iken aynı sene ABD hükümet borçlarının milli gelire oranı %128 olarak gerçekleşti.
Dünya Genelinde Artan Kamu Borçları
Halklar adına borçlanan hükümetlerin borçlulukları gün geçtikçe artmaktadır. Türkiye, üretilen milli gelirin %42’si kadar borçlu ve dünyada borçluluk kartopu etkisiyle artmaya devam ediyor. IMF’nin Nisan 2022’de yayımladığı Dünya Ekonomik Görünüm Raporu’na göre, gelişmiş ülkeler arasında 2022 yılı sonu itibarıyla milli gelire oranla kamu borcu en yüksek olması beklenen ülkeler sıralamasında %263 ile Japonya ilk sırada bulunuyor. Japonya’nın ardından %185’le Yunanistan gelirken, bu ülkeyi %151’le İtalya, %131’le Singapur, %126’yla ABD, %122’yle Portekiz, %116’yla İspanya, %113’le Fransa, %107’yle Belçika ve %102’yle Kanada takip ediyor. Verilere bakıldığında, kamu borcunun milli gelire oranının bu yıl sonunda Sudan’da %284’e ulaşması bekleniyor. Söz konusu ülkede 2021 sonunda %184 düzeyinde gerçekleşmişti. Söz konusu oranın 2022 sonunda Mısır’da %94, Brezilya’da %92, Hindistan’da %87, Çin’de %78, Macaristan’da %76, Arjantin’de %74, Pakistan’da %71, Türkiye’de %44 ve Rusya’da %17 olması bekleniyor.
US Debt Clock tarafından derlenen veriler ise miktar bazında bakıldığında, dünyanın en borçlu ülkesi konumunda 30,5 trilyon dolarla ABD’nin yer aldığını ortaya koyuyor. İkinci sırada 14,9 trilyon dolarla Japonya gelirken, 10,6 trilyon dolarla Çin üçüncü sırada yer alıyor. Dünyanın en borçlu diğer ülkeleri 3,8 trilyon dolarla İtalya dördüncü, 3,6 trilyon dolarla Fransa beşinci, 3,4 trilyon dolarla Almanya altıncı, 3,3 trilyon dolarla İngiltere yedinci, 2,3 trilyon dolarla Hindistan sekizinci, 1,9 trilyon dolarla da Brezilya dokuzuncu ve Kanada onuncu olarak sıralanıyor. Yukarıda sıralanan en borçlu 10 ülkenin borç toplamı 76 trilyon doları aşırıyor, bu rakam küresel borçların %25’ine tekabül ediyor.
Başlıkta yer alan soru ve devletin borçlanma ilkeleri, iktisat teorisyenlerinin ehemmiyetine binaen nezaketle eğilmesi ve dakik çalışmalarla insanlığa hizmet etmesi gereken bir konu olarak karşımızda durmaktadır.
***
Editör Notu: Bu yazı, ilk olarak 20 Aralık 2022 tarihinde İLKE Vakfı İKAM bünyesindeki islamiktisadı.net‘te yayımlanmıştır.
[1] Bilgiler ve tablolar Ahmet Kadıköylü ve Özay Özpençe’nin 2020 yılında hazırlamış olduğu Türkiye’de Hazine Borçlanma Limiti başlıklı makaleden alınmıştır.
